環保PPP項目很火!社會資本如何甄別汙水垃圾處理項中的"偽PPP"

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據悉,截至2017年6月底,財政部全國PPP綜合信息平台已收錄項目1.3萬個,計劃投資額16.3萬億元,已落地項目投資額3.3萬億元,覆蓋19個行業,但民營資本的參與率不足。

近日,財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部聯合發布《關於政府參與的汙水、垃圾處理項目全麵實施PPP模式的通知》,旨在進一步規範汙水、垃圾處理行業的市場運行,提高政府參與效率,充分吸引社會資本參與,促進汙水、垃圾處理行業健康發展。該通知的出台有利於鼓勵社會資本,特別是民營資本參與到PPP項目投資中來,有利於避免我國大力推動基礎設施和公共服務領域采取政府和社會資本合作的模式以來,出現的以"明股實債、保底承諾和建設-移交(Build-Transfer)為運作方式"的"偽PPP"。

財政部明確對一些地方政府及所屬機關事業單位通過不規範的政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務等形式違法違規融資的行為,要繼續加強監管、依法問責並公開曝光。那麼,作為民營資本在積極參與汙水、垃圾處理領域的PPP項目的同時該如何識別和防止"偽PPP"?

"偽PPP"具有四大特征

第一,明股實債的"偽PPP"。明股實股按照字麵意思解釋是:表麵看是股權投資,實質上是債權投資。這種投資方式雖然形式上是以股權的方式投資於被投資企業,但本質上卻具有剛性兌付的固定的保本約定。在PPP領域中,政府或者地方政府成立的平台公司承諾給予引入的社會資本一定的利息或在一定期限內承諾回購股權,這就相當於貸款,就屬於以入股的名義發放債券,是典型的"明股實債"。例如今年2月,財政部辦公廳致函湖北省財政廳,要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目操作不規範的問題。該項目采購標的為"武漢地鐵股權投資基金"中的優先級出資人。在基金結構中,社會資本出資28.42億元,占基金份額的90%,作為優先級出資人;武漢地鐵集團有限公司出資3.16億元,占基金份額的10%,作為劣後級出資人。預成交結果還顯示,預成交資本金財務內部收益率是按照中國人民銀行最新發布的5年期以上銀行貸款基準利率下浮3%,是浮動利率。該項目即是由政府承諾予以固定回報,存在明股實債問題的"偽PPP"。

第二,BT項目類的"偽PPP"。BT(BuildTransfer),即"建設-移交"。BT是"偽PPP"的另一種形式,BT形式下工程時間較短,一般3~5年,但PPP項目因有涵蓋整個項目的生命周期,時間一般為10年甚至更長。財政部曾在《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》中規定,對采用建設--移交(BT)方式的項目,不予受理其示範項目申請,這主要是因為BT項目屬於短期合作,並不具備長期契約的許多特點。

第三,非PPP模式範圍內的項目。《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》(國辦發〔2015〕42號)第一條規定:"政府和社會資本合作模式是公共服務供給機製的重大創新,即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權利關係,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益"。PPP項目需要具備的首要特點是,以改善基礎設施建設和公共服務供給為根本目的,在滿足公共需求的前提下,依照使用者付費原則,由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等工作,兼顧私人資本的盈利性。

第四,簽約主體不合格的"偽PPP"。簽約主體不合格包含政府一方主體不合格,也包括社會資本一方的不合格。政府一方不合格主要體現在,作為PPP項目代表政府一方簽約的不是政府或政府指定的相關部門、事業單位,而是政府下屬的國有企業或者融資平台;社會資本一方不合格體現在,簽約的社會資本是地方政府所屬的國有企業或融資平台。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第二條指出:本指南所稱社會資本是指已建立現代企業製度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業;第十條……政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交等工作。第二十一條確認談判完成後,項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄……公示期滿無異議的項目合同,應在政府審核同意後,由項目實施機構與中選社會資本簽署。目前法律法規未對本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業在外地以社會資本身份進行投資的限製。

此外,"偽PPP"的類型還有固定回報、回購安排、未進行物有所值評價和財政承受能力論證、未按照政府采購規定進行采購等形式。

汙水、垃圾處理領域PPP要求

首先,嚴格按規定操作。《關於政府參與的汙水、垃圾處理項目全麵實施PPP模式的通知》,要求在汙水、垃圾處理領域全麵實施PPP模式時,除嚴格執行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)等相關規定外,還應認真貫徹落實汙水、垃圾處理領域各項行業管理規範、技術標準和相關稅費政策。嚴格合同管理,相關合同文本中應明確有關績效考核、按效付費條款,以提高服務質量和效率。

其次,政策、財政支持。各級地方財政要積極推進汙水、垃圾處理領域財政資金轉型,以運營補貼作為財政資金投入的主要方式,也可從財政資金中安排前期費用,以獎勵的方式予以支持,以逐步減少資本金投入和投資補助。加大對各類財政資金的整合力度,在涉農資金整合中,要充分統籌安排與農村汙水、垃圾處理相關的支持資金,形成政策資金合力,優先支持民營資本參與的項目。

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⊙ 專家介紹 ⊙


王守清


清華大學建設管理係教授/副院長,清華大學PPP研究中心首席專家、國家發改委PPP專家暨專家委員會委員、財政部PPP專家、亞開行PPP專家庫成員暨,二十多年來一直專注於基礎設施/公用事業/城鎮化等項目融資/特許經營/政企合作(PPP)等的教研與推廣,至今共發表300多篇論著,被譽為“中國PPP教父”。

楊榮南


國家發改委PPP專家,高級工程師,現任世界500強骨幹企業副總經濟師兼投資部長、多個PPP項目SPV董監事,國內知名PPP實戰專家,多地PPP中心評審專家,專長於創新設計橋梁、高速公路、市政道路、地下管廊、海綿城市等基礎設施投資項目投融資模式,創新策劃運作了多個國務院、交通部等部委示範PPP項目,項目出表率100%,設計策劃的基礎設施聯合體表外融資模式、原則性談判技巧被業界普遍認可和推廣。

李全


中國財政科學研究院研究員;長城保險首席經濟學家,長城財富資管投委會副主席(主持);中國財政學會績效管理委員會執行秘書長、投融資委員會副秘書長,微金融五十人論壇執委,互聯網金融三十人成員,中關村互聯網金融研究院副院長。

尹 昱


財政部、國家發改委PPP雙庫專家、銀行總行級精品課程培訓師。早在1995年即與國外銀行一起參與日照BOT電廠的有限追索項目融資,全程參與的山東中華電力BOT項目獲得《項目融資》1998年“年度最佳融資安排”。曾應邀在《歐洲貨幣》項目融資專題研討會上做嘉賓演講,20多年來參與的基礎設施和市政公用設施PPP項目涉及金額上千億元。 

張信良


全國金融人才平台服務中心主任、 中國社科院中國PPP投融資規劃院院長、中國科技金融稅收體製改革委員會副會長兼秘書長、中國金融辦工作協會副會長兼秘書長。



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